Introducción

En la mayoría de los ordenamientos jurídicos, la Constitución es la norma de máxima jerarquía. Por ello, cuando existe contradicción entre esta y cualquier otra ley o norma de menor rango, debe prevalecer el texto constitucional, que define la organización del Estado, su derechos y obligaciones, así como de los administrados. El Perú no es excepción, pues, según el artículo 51 de su texto constitucional, toda norma debe subordinarse a la Constitución y ninguna disposición nacional o extranjera puede contradecirla o excederla. Dentro de este marco, el Reglamento del Congreso, que tiene rango de ley, está destinado a precisar las funciones y organización del Congreso de la República, conforme también lo autoriza el artículo 94 de la norma fundamental. En efecto, según el artículo 1o. del Reglamento del Congreso, este “(p)recisa las funciones del Congreso y de la Comisión Permanente, define sus organización y funcionamiento, establece los derechos y deberes de los Congresistas y regula los procedimientos parlamentarios”. Su carácter reglamentario o procedimental, si se quiere, no es atípico pues constituciones, como la colombiana, regulan las reuniones y funcionamientos parlamentarios. 

De acuerdo con el carácter orgánico del Reglamento, no tiene potestad para modificar lo que la Constitución establece, ni para situarse por encima de ella, pues la Asamblea Constituyente, que redactó el texto constitucional, no le concedió tal facultad. Sin embargo, en la práctica, algunas de sus disposiciones exceden el marco constitucional, y desnaturalizan el texto y el espíritu de la Constitución. A continuación, se exponen dos ejemplos concretos.

La crisis total del gabinete y el control político

Un primer caso de inconstitucionalidad del Reglamento del Congreso se encuentra en el literal d) del artículo 86, que introduce de manera indebida la categoría de “improcedencia” de la solicitud de la cuestión de confianza por parte del Ejecutivo. Este artículo es incompatible con el diseño constitucional de dicho mecanismo de control político; pues la Constitución, en su artículo 133, reconoce la facultad del Presidente del Consejo de Ministros de plantear cuestión de confianza ante el Congreso, sin establecer restricciones materiales previas ni habilitar al Parlamento a realizar un control anticipado sobre su contenido. En ese sentido, el Reglamento del Congreso excede su función normativa al modificar sustantivamente un mecanismo de control constitucional previsto en el texto constitucional, al atribuirse competencias que la Constitución no le reconoce, lo cual vulnera el principio de supremacía constitucional.

En efecto, conforme al texto constitucional, frente a la solicitud de una cuestión de confianza sólo existen dos desenlaces posibles: su otorgamiento o su rechazo por parte del Congreso. Esta lógica se refleja, además, en los supuestos expresamente previstos para la crisis total del Gabinete, que se producen únicamente cuando la confianza es rechazada, cuando el Presidente del Consejo de Ministros es censurado, cuando presenta su renuncia o cuando es removido por el Presidente de la República. La Constitución no contempla la “improcedencia” como categoría jurídica ni autoriza al Congreso a abstenerse de pronunciarse políticamente sobre la solicitud formulada por el Ejecutivo. 

Sin embargo, el literal d) del artículo 86 del Reglamento del Congreso permite que su mesa directiva declare improcedente la cuestión de confianza cuando esta, entre otros supuestos, interfiera en competencias del Congreso o de organismos constitucionalmente autónomos, se vincule a reformas constitucionales o condicione decisiones parlamentarias a un plazo determinado. De este modo, lo que debería ser una regulación estrictamente procedimental se transforma en una limitación material al ejercicio de un mecanismo de control constitucional del Poder Ejecutivo, creada por una norma de rango infraconstitucional, lo cual incide negativamente en los controles diseñados para preservar el principio de separación de poderes. Esta alteración no se limita al plano conceptual, sino que tiene efectos concretos en la práctica parlamentaria. Con la introducción de la improcedencia, el Congreso se reserva la posibilidad de evitar un pronunciamiento expreso sobre la confianza, al sustituir el rechazo, que tiene consecuencias políticas y constitucionales claras, por una negativa preliminar que carece de efectos definidos en el texto constitucional. Ello desnaturaliza la cuestión de confianza como uno de los mecanismos de equilibrio entre poderes, y debilita el sistema de control político recíproco diseñado por el constituyente.

Además, esta potestad reglamentaria implica, en los hechos, que el Congreso se atribuya la capacidad de evaluar instituciones y mecanismos constitucionales, función que la Constitución reserva de manera exclusiva al Tribunal Constitucional conforme a su artículo 201, al ser éste “el órgano de control de la Constitución”. Si existiera una duda legítima sobre la compatibilidad constitucional de una cuestión de confianza, el cauce institucional adecuado no es su declaración de improcedencia por la Mesa Directiva, sino la intervención del Tribunal Constitucional. Permitir que el Congreso actúe como juez de la constitucionalidad de sus propios actos rompe el equilibrio institucional y erosiona el principio de separación de poderes. Lo que aparenta ser una regulación interna termina por restringir una prerrogativa constitucional del Poder Ejecutivo y socavar los contrapesos esenciales del régimen democrático.

“Soberanía” del Congreso

Un segundo caso de inconstitucionalidad del Reglamento del Congreso está constituido por su artículo 3o., que declara de manera indebida que “el Congreso es soberano en sus funciones”. El uso del término “soberano” es incorrecto, puesto que la soberanía, según el derecho y el propio artículo 43 de la Constitución peruana, es atributo exclusivo del Estado, no de sus órganos o poderes constituidos. Además, esta autoatribución vulnera el principio de separación de poderes, pues coloca al Congreso por encima del Poder Ejecutivo y del Poder Judicial, lo que contraviene los artículos 43 y 102 de la Constitución, que establecen la igualdad y autonomía de dichos poderes y la función del Congreso de velar por el respeto de la Constitución y las leyes.

Lamentablemente, esta autoproclamada “soberanía” trasciende el plano terminológico y ha llevado a que el Congreso asuma, en la práctica, poderes que alteran el equilibrio institucional diseñado por la Constitución. Esto se evidencia en dos ejemplos concretos: 

1. Aunque formalmente el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, es el encargado de elaborar el proyecto del Presupuesto tanto del Congreso como de la República, en la práctica esta facultad se ve desvirtuada; el Ejecutivo suele aceptar o mantener los incrementos de última hora solicitados por el Congreso para evitar represalias durante la aprobación del presupuesto general, mismas que se podrían materializar en un desequilibrio fiscal que afecta la estabilidad económica de la que se precia el Perú estos últimos años a nivel regional. Esta injerencia del Congreso convierte el proceso en antitécnico. De igual manera, está documentado que miembros del Congreso, en especial aquellos que son parte de la Comisión de Presupuesto, han utilizado sus cargos para elevar partidas de gobiernos regionales y municipales con las cuales tienen alguna conexión personal, lo que denota un manejo político sesgado.
2. La aprobación de leyes por insistencia es un procedimiento mediante el cual el Congreso puede ratificar una ley a pesar de las objeciones del Poder Ejecutivo y promulgarla en sus términos originales. Aunque se trata de una prerrogativa legítima, su uso recurrente por parte del Congreso ha llevado, en la práctica, a la aprobación de leyes inconstitucionales o populistas, y ha debilitado el equilibrio entre los poderes del Estado, como ha ocurrido en el periodo congresal 2021-2026. Sólo entre 2021 y 2025 se aprobaron 135 leyes por este mecanismo. Algunas de ellas crean un feriado nacional obligatorio, como la Ley 31788, en un país que no se puede dar el lujo de detenerse y que ya contaba con 14 días feriados; o la Ley 31585, que incrementa el presupuesto nacional añadiendo beneficios para una categoría específica y reducida de empleados públicos, pese a tener una economía nacional frágil.[1] De este modo, el aparente error en la selección del término “soberanía” por parte del Congreso se ha traducido en una práctica concreta que socava el equilibrio entre los tres poderes del Estado y demás instituciones constitucionales autónomas, y ha desvirtuado sus respectivas funciones.

El Reglamento del Congreso, aun teniendo rango de ley, no puede modificar ni desnaturalizar el contenido de la Constitución. Su función es estrictamente reglamentaria y procedimental, por lo que carece de competencia para crear categorías jurídicas inexistentes en el texto constitucional.Tanto la creación reglamentaria de la improcedencia de la cuestión de confianza como la autoproclamada “soberanía” del Congreso revelan un exceso reglamentario que afecta el principio de supremacía constitucional y el equilibrio entre los poderes del Estado. Estas desviaciones no son meramente formales, sino que tienen efectos concretos en la práctica parlamentaria, debilitando los contrapesos propios de un Estado constitucional de derecho y distorsionando el funcionamiento del régimen democrático peruano.
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[1] Para un análisis detallado, véase Fuentes, Juan-Andrés, “Aprobación de leyes por insistencia: abuso por parte del Congreso peruano y soluciones desde el derecho comparado”, Hechos y Derechos. Vol. 15, núm. 80, marzo-abril 2024. https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/hechos-y-derechos/article/view/19002/19284