El presente estudio aborda algunas aristas acerca de la declaración de procedencia para dilucidar si debe conservarse, quitarse o modificarse y, en prospectiva, que pasaría si se deja en la forma en que está regulada actualmente. Me centraré en el fuero de los legisladores, aunque muchos de los comentarios aplican a los demás servidores que tienen esa particularidad constitucional.

La declaración de procedencia, conocida coloquialmente como desafuero, está establecida en el Título IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917). Es un acto legislativo que regula la responsabilidad penal de los servidores públicos. Esta figura tiene su origen en el texto original del artículo 111 de la Constitución en el año 1917, y refiere a una inmunidad procesal temporal en materia penal para algunos servidores públicos (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 1999. Pág. 1131). Fue establecida en palabras sencillas, para evitar la politiquería barata; por ejemplo, de no existir esta figura, ministras, senadores, magistrados etcétera, estarían declarando ante la fiscalía por delitos fabricados o de enemigos políticos que impedirían la labor para las cuales fueron elegidos.

La confusión respecto al fuero es comprensible, ya que, aunque el artículo 111 no hable de fuero, sí lo hace el párrafo segundo del artículo 61 Constitucional, y también la ley de la materia. En su artículo 25 señala que:

la Sección Instructora practicará todas las diligencias conducentes a establecer la existencia del delito y la probable responsabilidad del imputado, así como la subsistencia del fuero constitucional cuya remoción se solicita. Concluida esta averiguación, la Sección dictaminará si ha lugar a proceder penalmente en contra del inculpado. (Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, 1984)

Por su parte, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos señala que los legisladores gozan de fuero y que, aunque sean responsables de delitos que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo: 

[...] no podrán ser detenidos ni ejercitarse en su contra la acción penal hasta que seguido el procedimiento constitucional, se decida la separación del cargo y la sujeción a la acción de los tribunales comunes. (art. 11)

Es una figura que trata de darle seriedad a los delitos que cometan los servidores públicos que tienen fuero y están mencionados en el artículo 111 constitucional. Ahora bien, es importante señalar que, no obstante el artículo 13 Constitucional (1917) prohíbe el fuero, existen dos tipos, a saber: el material y el personal. En México, el que se encuentra prohibido es el fuero personal; es decir, el que hace distinción entre las personas para que no les aplique la ley de la misma manera, esto es, que algunas personas puedan cometer algún tipo de delitos y queden impunes, como en algunas monarquías. Lo anterior, enunciado desde los Sentimientos de la Nación de Morelos, en el que señalaba que se proscribieran la esclavitud y la distinción de castas, que todos éramos iguales y que sólo se distinguiera entre los americanos (sic), el vicio y la virtud (art. 15).

En México el fuero material permite dos tipos, el militar y el político. Este último tiene que ver con el cargo y no con la persona, el que tiene el fuero; por ejemplo, es el ministro y la diputada, no la persona en sí. Cuando venga otra persona tendrá fuero no por ser él o ella, sino porque asume la función de algún cargo de los mencionados en la Constitución. Esta declaración de procedencia, de acuerdo con la ley específica, inicia con la presentación de denuncia o querella por particulares o requerimiento para que el ministerio público proceda penalmente (art. 25). 

Parece que la técnica legislativa no es afortunada; tendría que modificarse para señalar que la presentación será hasta la formulación de la acusación. En este procedimiento sólo interviene la Cámara de diputados y su finalidad es decidir si pone a disposición de la autoridad judicial al servidor público, distinto al juicio político, en el que intervienen las dos Cámaras: la de diputados acusa, y la de senadores constituye el jurado de sentencia. A diferencia de este último juicio, aquí no se emite sentencia, únicamente votan para que el servidor deje el cargo y así la Cámara lo ponga a disposición de la autoridad judicial. Es por ello, que la declaración de procedencia sólo se da durante el cargo del servidor público, si concluye su periodo laboral ya no es viable. En suma, hay que considerar que el artículo 110 Constitucional, último párrafo, señala que las declaraciones y resoluciones de las cámaras de Diputados y Senadores son inatacables, y el artículo 30 de la ley de la materia precisa que son resoluciones definitivas.

Esto amerita una crítica particular, ya que trata de un procedimiento con todas sus letras; que tiene periodo de defensa y pruebas, y se puede actualizar una violación a lo establecido en el artículo 25 punto 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que obliga a establecer un recurso ante:

 [...] jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución —y agrega puntualmente— aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. (Convención Americana sobre Derechos Humanos, 1969)

Esta violación es clara, ya que, al tratarse de un procedimiento, pueden vulnerarse derechos humanos relacionados con la aplicación de leyes procedimentales, en las pruebas, en la defensa o en la propia resolución, lo cual también viola lo establecido en los artículos 14 y 16 referentes a la seguridad y legalidad jurídica.

Adviértase claramente que la Convención señala jueces o tribunales competentes, lo cual es algo natural, ya que puede darse el caso que en la sentencia un juez constitucional vierta su criterio e interpretación; cosa que no se cumple con los legisladores(as), ya que no es requisito tener alguna carrera afín al derecho o ciencias sociales, ni siquiera es requisito de forma armónica con la República que sepan leer o escribir. Para ver si se violó el bloque constitucional, deben tenerse conocimientos especializados, debería establecerse que esta resolución debe ser revisada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 

Lo que nos lleva a otra cuestión importante, que es el mayoriteo; el cual advierte claramente que más que un control jurídico, es político como la esencia de la Constitución; asunto que no es menor, ya que si la persona está sometida a estas figuras y su partido tiene la mayoría parlamentaria, podría darse el caso de que, aunque se configure de manera óptima el delito, la votación saliera en contra de quitarle el fuero o de dictar sentencia absolutoria por el Senado en caso del juicio político. Dimensionemos la gravedad de este punto; se puede llegar al punto en el que los delitos pueden llegar a negociarse. Recordemos que hay varios casos en que, desde las primeras etapas, la sección instructora desechó la petición de declaración de procedencia y ni siquiera llega a votación de Comisiones Unidas.

Es una figura que debería tener límites en cuanto a determinados delitos y flagrancia, ya que, de no ser así, se convertiría en un fuero personal. Pongamos un ejemplo ficticio, en el que algún servidor de los que tiene fuero privara de la vida a un tercero y que hubiera material probatorio de que cometió el delito; es más, si fuera detenido en flagrancia, se tendría que iniciar un procedimiento de declaración de procedencia, ya que la Constitución no hace distinción de delitos. Este último caso actualiza una excepción a los supuestos de flagrancia que permite detener a las personas sin orden judicial (art. 146, Código Nacional de Procedimientos Penales, 2014).

No se puede llegar a esos extremos, ya que, en su origen, esta figura no nació para eso; ya pasó en México que un diputado estuvo involucrado en un choque en el que una persona de 21 años perdió la vida, huyó del lugar y se tuvo que iniciar el procedimiento que estamos tratando. Por ende, consideramos que es una figura que se ha desvirtuado y los actores políticos han ayudado a ello; es una figura que debe revisarse en cuanto a operación, ya que hay algunas personas que lo han utilizado, incluso para cometer faltas administrativas y los policías dudan en detenerlos. 

Recientemente tuvimos el caso de una senadora suplente (que no tiene fuero) que manejaba en estado inconveniente y dijo que tenía fuero y no estaba obligada a pasar por el alcoholímetro. No podemos caer en el extremo de ignorancia que se pensara por ejemplo que los políticos pueden orinar en vía pública o beber en la calle y los ciudadanos sin fuero no. También tuvimos un diputado que estaba prófugo y se metió escondido en la cajuela del carro de otro legislador para rendir protesta y tener fuero. Es claro que buscaba impunidad y en casos como estos el fuero material se convierte en un fuero real, contrario a la teleología del artículo. Sin hacer óbice lo anterior, esta figura y el juicio político incluso han sido utilizados en el ámbito estatal como venganza política; como un caso emblemático en Chihuahua, en el que los jueces terminaron huyendo y pidiendo asilo político en Estados Unidos de Norteamérica.

Finalmente, también genera opacidad el párrafo relacionado con la figura presidencial, ya que señala que, para proceder penalmente contra él o ella, sólo podrá acusarse ante los senadores conforme a lo que señala el artículo 110 y se resolverá con la legislación penal aplicable, lo cual es incoherente sobre todo por dos motivos; uno porque la responsabilidad que juzga el artículo 110 es política, y dos, porque en los supuestos jurídicos de la ley secundaria no establece juzgar delitos en algún supuesto y, en consecuencia, pese a la buena intención, esto no puede llevarse a cabo porque no existe ley aplicable. En conclusión, la declaración de procedencia ha sido desvirtuada de su origen derivada del mal uso y abuso de personas que ostentan fuero y la ignorancia de la figura por parte de los operadores. 

Es una figura que nació para evitar politiquería barata; pero se convirtió en una venganza política y puede tener un efecto contrario creando un área de impunidad, ya que puede obedecer a mayoriteos de las cámaras a favor o en contra, perdiendo su esencia y transformándose en un fuero personal, situación que seguirá pasando de no regularse de forma óptima y podría pasar sutilmente de ser una inmunidad a una impunidad. 

Referencias

Código Nacional de Procedimientos Penales (2014). Diario Oficial de la Federación, México.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (1917). Diario Oficial de la Federación.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada. (1999). (Tomo II). Porrúa; UNAM.

Convención Americana sobre Derechos Humanos. (1969). San José de Costa Rica.

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos. (1984). Diario Oficial de la Federación.

Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos. (1999). Diario Oficial de la Federación.

Sentimientos de la Nación. (1813).